非税收入再认识：从关注规模转向恪守规则

　　将非税收入占比高低简单等同于收入质量优劣或政府行为规范化程度高低，是财政讨论中习焉不察的简化判断。这一判断有其现实敏感性，却经不起事实检验。

　　根据财政部数据，2024年全国非税收入44730亿元，增长25.4%，主要源于一次性安排中央单位上缴专项收益及地方依法盘活国有资源资产；2025年非税收入降至39682亿元，下降11.3%，财政部明确解释为“2024年一次性安排中央单位上缴专项收益抬高基数”。非税收入数据一年之内由增转降，恰恰说明比例可以提示问题，却不能代替判断。需要追问的，不是“收了多少”，而是“凭什么收、怎样收、收来何用”。党的二十届三中全会将“规范非税收入管理”纳入健全宏观经济治理体系框架，意味着非税收入治理已从单纯的财政收入问题上升为国家治理命题。

　　制度身份的确立是理解非税收入的起点。2016年发布的《政府非税收入管理办法》将非税收入界定为除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入，并指出非税收入是政府财政收入的重要组成部分，应当纳入财政预算管理。这意味着非税收入不是税收的“额外项”，更不是补充财政收入缺口的“方便之门”。习近平总书记在党的十八届三中全会上指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”特定受益者承担合理成本、国有资源资产依法有偿使用，各有其制度依据和经济逻辑。以“非税”之名预设其不正当性，与以“占比高”推断政府行为失范，本质上都是标签化思维的惰性。

　　占比之争，根源在于以单一尺度遮蔽结构差异。资源资产收益增加，可能反映公共权益实现得更加充分；公共服务收费是否合理，取决于成本补偿与服务质量是否匹配；罚没收入是否正常，则必须依据执法规范与否进行判断。这三者同归“非税”，制度含义迥异。值得警惕的不是非税收入的收入形式，而是在财政紧平衡背景下，以弥补收入缺口为目的的设项目、扩范围、提标准，或执法权与部门利益发生不当联结。2025年中央明确要求“规范非税收入管理，提升财政收入质量，坚决防止和纠正乱收费、乱罚款、乱摊派等问题”。约束权力运行，比简单压减规模更能触及问题关键。

　　非税收入正从“规模管控”转向“规则治理”。党的二十届三中全会提出“规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理”。这三项要求构成了完整的行动链条。“规范管理”划定项目设置与征收的权力边界，“适当下沉”匹配中央与地方的权责关系，“差别化管理”回应收入性质与地方禀赋的差异问题。2021年发布的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确要求“严禁将政府非税收入与征收单位支出挂钩”。与此同时，数字化正在为这一链条提供技术支撑，财政电子票据跨省报销全面推行，预算管理一体化系统在非税收入执收、缴库、对账环节的闭环管理功能逐步落地。数字化的意义不在于“收得更快更多”，而在于让每一笔非税收入留下可核验的痕迹。

　　对于非税收入的再认识，要将关注重心从规模转向规则。以“来源是否有法定依据、权限是否清晰、程序是否公开规范、使用是否回归公共治理”这四个尺度，替代单一的占比标签，才能推动非税收入治理真正嵌入现代预算体系。